к.т.н. А.С. Перфилов
О проектной деятельности в органах государственной власти Российской Федерации и как их результат – национальных проектах , а также инфраструктурных проектов и как одной из их объединённых форм проектов государственно-частного партнерства в настоящее время представлено количество информации не только в интернете, но и в средствах массовой информации и социальных сетях. При этом не все представители отрасли машиностроения и профильных направлений деятельности полностью осведомлены о характере влияния вышеуказанных направлений деятельности на обеспечение стабильного спроса на производимую ими продукцию.
Работа Правительства Российской Федерации, направленная на развитие проектной деятельности в органах государственной власти всех уровней и как следствие, развития тематики национальных проектов, инфраструктурных проектов, а также иных проектов с государственным участием напрямую влияют на увеличение продаж и поддержки стабильного спроса в данной области.
Если говорить об истории проектного подхода в России, то большинство скажут, что в Советском Союзе, в период индустриализации и при реализации крупных инфраструктурных проектов, больших советских строек, были получены первые серьезные навыки проектной деятельности. В действительности, в российской истории, а точнее в истории Российской империи уже были проекты максимально приближенные к современным методам проектной деятельности и эти проекты были научные, географические и промысловые экспедициями. Именно экспедиции Российской империи подготавливались с четким определением целей, распределением ответственности и необходимых ресурсов, планирования работ с учетом имеющихся ресурсов и возможностей, постоянный контроль реализации и своевременное реагирование на возникающие изменения и отклонения для достижения поставленных целей в рамках установленного времени и бюджета. Кроме того, экспедиции Российской империи являлись первым прообразом проектов на принципах государственно-частного партнерства, поскольку в формировании средств на их реализацию помимо государства участвовали как отдельно заинтересованные купцы и промышленники, так и объединенные купеческие гильдии, заинтересованные в развитие новых промысловых территорий, месторождений и торговых путей для налаживания торговых связей. Кроме того имелся, как сейчас называют, синергетический эффект, поскольку подготовка к экспедициям требовала серьезного технического оснащения, а также модернизации флота в том числе для суровых арктических условий, поэтому перед судостроительными верфями ставилась задача не только обеспечить высокий качественный уровень подготовки экспедиции, но и в последствии для обеспечения постоянных транспортных коммуникаций для уже открытых территорий. Одновременно с этим экспедиции Российской империи принесли не только чрезвычайно важные научные, практические, географические и политические результаты, но и дали возможность реализовать проект основания в 1799 году Российско-американской компании (Колониальная торговая компания Российской империи), экспансия которой простиралась до территорий существующей Калифорнии и Гавайских островов, а также до определенного времени обеспечивала существенный государственный доход империи. К слову, существующие границы Российской Федерации, территории Дальнего Востока, Камчатки, Курильский островов существуют благодаря экспедиционным проектам Российской империи.
Можно привести множество успешных аналогичных проектов во всем мире, это и схожая по структуре и влиянию Британская Ост-Индская компания, если рассматривать крупные инфраструктурные проекты с государственным участием, то это строительство Транссибирской магистрали в XIX-XX вв, также ярким примером является строительство Суэцкого и Панамского каналов и многие другие знаковые проекты того времени.
В XX веке тема национальных проектов приобретает особый оттенок, в первую очередь с серьезными изменениями в политических системах стран, включая Россию, двумя мировыми войнами и необходимостью колоссальных вложений средств для восстановления послевоенного государства.
Так, в Советском Союзе в 20-х гг. прошлого века, в рамках новой экономической политики удалось модернизировать промышленность во всех отраслях народного хозяйства, поднять уровень квалификации рабочих, снизить безработицу, и как следствие частично решить социальные проблемы. В США в период с 1865 по 1918 гг. период реконструкции, так называемый «позолоченный век» и начало эры прогрессивизма, в эту эпоху происходит индустриализации, бум промышленного производства и множество локальных индустриальных проектов по всей стране.
В наши дни тема национальных проектов в Российской Федерации и за рубежом является не менее актуальной в связи с тем, что традиционная система государственного управления уже не может обеспечивать стабильный рост, а значит внедрение в систему государственного управления инструментов и методов управления, выработанных в бизнес-сфере является важной и неотъемлемой задачей.
Если говорить о современной интерпретации проектной деятельности с учетом наработанного опыта прошедших лет, а точнее свода знаний по управлению проектами (Project Management Body Of Knowledge, PMBOK)(1) и его классическом виде, то данный подход в государственном управлении в мире наибольшее распространение получил с 80-х годов прошлого века. При этом, стоит отметить, что в разных странах данная инициатива реализуется с разной эффективностью.
В Российской Федерации в настоящее время применяется программно-проектный подход. Понятие «программа» и «проект» являются ключевыми управленческими категориями не только на уровне предприятий, но и на уровне муниципальных образований, регионов, а также всей страны.
В современной системе государственного управления социально-экономическим развитием Российской Федерации и ее субъектов госпрограммы и национальные проекты занимают разное положение. Их общая главная особенность заключается в том, что они являются основным механизмом реализации стратегических государственных задач.
Государственные программы включают в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и программные мероприятия органов государственной власти.
В целях преодоления недостатков системы управления государственными программами с 2018 года началось внедрение принципов проектного управления в рамках реализации пилотных государственным программ. (2)
При этом проектная деятельность, по сути своей, является наиболее успешным инструментом для решения программных задач. Вместе с тем Минфин России таже считает, что одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов в 2021 – 2023 годах является продолжение развития проектных принципов управления и, в частности, синхронизация подходов к разработке и управлению государственными программами и национальными (федеральными) проектами.(3)
В России с 2002 начали готовиться и приниматься Федеральные целевые программы (далее – ФЦП), а в 2005 году было принято распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», главной целью которого являлось внедрение в государственную систему инструментов и методов управления, выработанных в бизнес-сфере.
С 2005 года было объявлено о запуске четырех приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», «Здоровье» и «Образование». В 2010 году началось преобразование большей части ФЦП в государственные программы, в том по причине недостижения и невыполнения многих из целевых показателей программ. В 2012 году было подписано 11 «майских» указов Президента России, нацеленных на приоритетные сферы развития государства и определяющие целевые показатели, которые требовалось достигнуть к 2018 г. В 2016 году произошла реорганизация в области управления стратегическими проектами в виде создания Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, Департамента проектной деятельности Аппарата правительства Российской Федерации, при этом были упразднены два консультационных органа. После чего был сформирован перечень из 11 основных направлений стратегического развития Российской Федерации на период до 2018 и до 2025 г., который послужил основой для создания 29 приоритетных проектов, при этом ряд принятых государственных программ также были переведены на проектное управление. Так, 5 декабря 2016 года был утвержден паспорт приоритетного проекта по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Безопасные и качественные дороги», ключевая цель которого была обеспечение нормативного состояния дорог и сокращения числа аварийно-опасных участков в 34 городских агломерациях с населением свыше 500 тыс. человек.
Далее в соответствии с майским и июльским указом Президента Российской Федерации (4,5) о национальных целях развития Российской Федерации до 2024 и до 2030 года соответственно в целях осуществления прорывного развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также раскрытии таланта каждого человека были определены соответствующие национальные цели развития Российской Федерации.
При этом в рамках национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни» ставились задача увеличения жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн. кв. метров в год, а также обеспечения доли дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующей нормативным требованиям, на уровне не менее 85%. Указанные задачи были погружены в национальные проекты «Жилье и городская среда» и национальный проект «Безопасные качественные дороги» (ранее, в майском указе – Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги»).
Особенностью национальных и входящих в их состав федеральных проектов является наличие особой системы управления, предусматривающей ускоренную процедуру принятия управленческих решений и постоянное участие в управлении проектами руководства Правительства Российской Федерации. По каждому национальному проекту определен куратор из числа заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и руководитель – из числа руководителей федеральных органов исполнительной власти, являющихся членами Правительства Российской Федерации, кроме того. По каждому национальному проекту создается проектный комитет, в функции которого, в том числе входит рассмотрение и устранение разногласий, возникающих при реализации проекта, создание рабочих групп для разработки проектов нормативных актов, рассмотрение подготовленных проектов нормативных актов (6).
Следующей особенностью является новых подходов к планированию расходов, которое опирается на идею достижения конкретных результатов. В нашем конкретном случае в рамках федерального проекта «Региональная и местная дорожная сеть» паспорта национального проекта «Безопасные качественные дороги», в том числе предусматриваются показатели приведения дорожной сети 105 городских агломераций в нормативное состояние к 2024 году до уровня 85 % (76372,449 км от общей протяженности 89 849,94 км по состоянию на 31 декабря 2017 г. базового значения) и приведение автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в нормативное состояние к 2024 году до уровня 50,9% от общей протяженности. По данным формы № 1-ДГ (7) по состоянию на 1 января 2021 г. общая протяженность автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения составляет 505 454,4 км, таким образом, к 2024 году должно быть приведено 257 276,29 км автомобильных дорог либо 255 036,13 км если брать базовое значение протяженности автомобильных дорог общего пользования по состоянию на 31 декабря 2017 г., которое также указывается, в связи с преемственностью переходящих показателей по ранее реализованным проектам. Таким образом каждый субъект Российской Федерации ежегодно выполняет необходимый объем работ по приведению в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог в целях обеспечения всероссийской динамики достижения общего показателя как по региональной и межмуниципальной сети, так и по сети автомобильных дорог городских агломераций, то есть вносит свой вклад в достижение общей цели.
Так, в соответствии с паспортами региональных проектов «Дорожная сеть» паспорта национального проекта «Безопасные качественные дороги» субъектов Российской Федерации в 2022 году предусматривается приведение в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения 12 785,71 км. Данные в разрезе федеральных округов представлены на Рисунке 1.
Рисунок 1 – Данные о планируемом приведении в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения в разрезе федеральных округов на 2022 год, км
Если рассматривать программы дорожной деятельности региональной сети автомобильных дорог по видам выполняемых работ, то в 2022 году планируется проведение работ по ремонту 11 225,67 км, капитальному ремонту 1141,81 км, реконструкции 333,94 км и строительства 84,32 км. Данные о планируемом приведении в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог регионального значения по видам работ в разрезе федеральных округов на 2022 год представлены на Рисунке 2.
Рисунок 2 – Данные о планируемом приведении в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения по видам работ в разрезе федеральных округов на 2022 год, км
Одновременно с этим, в рамках тех же документов в 2022 году планируется к приведению в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог 104 городских агломераций общей протяженностью 4400,19 км автомобильных дорог. (Рисунок 3)
Рисунок 3 – Данные о планируемом вводе автомобильных дорог городских агломераций в разрезе федеральных округов на 2022 годы, км
Если рассматривать программы дорожной деятельности городских агломераций по видам выполняемых работ, то в 2022 году в рамках выполнения работ в городских агломерациях планируется проведение работ по ремонту 3756,07 км, капитальному ремонту 383,42 км, реконструкции 199,57 км и строительства 61,15 км. Данные о планируемом приведении в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог городских агломераций по видам работ в разрезе федеральных округов на 2022 год представлены на Рисунке 4.
Рисунок 4 – Данные о планируемом приведении в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог городских агломераций по видам работ в разрезе федеральных округов на 2022 год, км
Несмотря на то, что в перечень автомобильных дорог городских агломераций входят автомобильные дороги регионального значения, общая протяженность приведения в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, а также автомобильных дорог городских агломераций составляет немногим более 17000 км, при этом общая сумма средств на реализацию запланированных мероприятий составляет чуть менее 200 млрд. рублей. Большая часть из указанных средств являются средствами федеральной поддержкой, а также средства региональных дорожных фондов субъектов Российской Федерации. Одновременно с этим, здесь бы хотелось отметить вторую важную особенность системы управления и проектного подхода, это разнообразие источников финансирования проектов, привлечение не только федеральных средств, но и государственных внебюджетных фондов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетные источники. Если говорить об общей протяженности ежегодного приведения в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние региональных и межмуниципальных дорог, то это достаточно серьезный ежегодный прирост, к примеру, на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения ежегодно в среднем приводятся в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние порядка 1400 км автомобильных дорог. Высокий уровень прироста обеспечивается за счет реализации национального проекта «Безопасные качественные дороги», а точнее благодаря необходимости достижения значений приоритетного проекта «Региональная и местная дорожная сеть» в связи с чем, субъектам Российской Федерации необходимо предусматривать достаточное количество мероприятий (объектов в программе дорожных работ) для обеспечения ежегодного прироста, а прирост можно обеспечить только за счет стимулирования субъектов Российской Федерации к увеличению объемов финансирования по данному направлению. К слову, в 2016 году, при реализации приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» в бюджетном правиле предусматривалось условие предоставления федеральной поддержки при котором субъекту Российской Федерации необходимо было предусмотреть аналогичную сумму на реализацию проектов, таким образом предусматривалось 50% софинансирование проектов. Указанное условие существенным образом повлияло на структуру расходов региональных дорожных фондов субъектов Российской Федерации, поскольку большинство субъектов использовали средства дорожного фонда на реализацию социальных нужд субъекта и воспринимали дорожный фонд как дополнительный источник доходов субъекта, которым можно обеспечивать дефицит средств по другим направлениям. При этом вышеуказанные требования дали стимул субъектам Российской Федерации не только к поиску дополнительных средств, но и в первую очередь к использованию средств дорожных фондов по профильному направлению.
Следующей важной особенностью является открытость и прозрачность в направлении распределения и расходования финансовых средств, а также информации о достигнутых результатах.
Также хотелось бы отметить, что эффективности реализации проектов также зависит от постоянного мониторинга его хода реализации, а точнее мониторинга ритмичности выполнения мероприятий по своевременной контрактации запланированных объектов, их реализации в соответствии с планами графиками производства работ и как следствие, своевременного ввода в эксплуатацию с должным уровнем качества и последующего исполнения гарантийных обязательств.
Учитывая, что ежегодно в рамках федерального проекта «Региональная и местная дорожная сеть» осуществляется реализация более 6500 объектов, задача обеспечения мониторинга эффективности реализации становится особо сложной.
При этом, на протяжении последних лет национальный проект «Безопасные качественные дороги» и федеральные проекты входящие в его состав показывает эффективную реализацию наряду с другими национальными проектами, с обеспечением практически 100% кассовым исполнением, а также опережающими темпами достижения запланированных показателей, в этой связи ежегодно на реализацию национального проекта выделяются дополнительные объемы финансирования. Так, в 2021 году общий объем субсидий и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на бюджетную обеспеченность дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации было дополнительно направлено 299,349 млрд. рублей, из них только по тематике национального проекта «Безопасные качественные дороги» было направлено 115,876 млрд. рублей.
При этом, только в 2022 году для реконструкции и строительства федеральных и региональных трасс, а также объектов дорожной инфраструктуры в Татарстане, Приморском крае, Белгородской, Кемеровской, Московской и Ярославской областях, Ямало-Ненецком автономном округе из федерального бюджета будет направлено более 163 млрд. рублей, распоряжение было подписано 10 марта 2022 года Председателем Правительства Российской Федерации Михаилом Владимировичем Мишустиным (8).
Возможность сокращения сроков перераспределения и предоставления субсидий и иных межбюджетных трансфертов на реализацию национальных проектов возможно благодаря четвертой особенности, а именно гибкости проектного управления, заключающейся в возможности перераспределения финансовых ресурсов между отдельными проектами, мероприятиями, объектами.
Перераспределение финансовых ресурсов в рамках реализации национальных и федеральных проектов между отдельными мероприятиями, проектами, объектами, осуществляется путем формирования и одобрения запросов на изменение паспортов соответствующих проектов. Подготовку запросов обеспечивают руководители национальных и федеральных проектов.
Запрос на изменение паспортов рассматривается на проектном комитете и далее утверждается на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Утверждение запросов на изменение паспортов национальных проектов, связанных с приведением их в соответствие с федеральным законом о федеральном бюджете или законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, а также с внесением изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в целях увеличения бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, возможно председателем президиума Совета без их рассмотрения на заседании президиума Совета.(5)
Реализация национальных целей развития Российской Федерации и как следствие, реализация национальных проектов вообще, так и национального проекта «Безопасные качественные дороги» в особенности, при непосредственном участии Правительства Российской Федерации, оказывает особое влияние не только на обеспечение стабильного спроса, но и на увеличение продаж строительной, дорожной, дорожно-эксплуатационной и других видов техники в связи с тем, что невозможно качественно и в установленные сроки обеспечить производство работ без оснащения подрядных организаций современной техникой и оборудованием. Предусматриваемый на реализацию вышеуказанных проектов ежегодный объем финансирования, а также возможное его ежегодное увеличение напрямую влияет на возможности и желание подрядных организаций приобретать технику взамен старой или до оснащать парк дополнительным количеством техники в связи с увеличением объема выполняемых работ.
В следующей статье мы рассмотрим тему «опорная сеть» в рамках реализации национального проекта «Безопасные качественные дороги».
к.т.н. А.С. Перфилов
Определения:
Государственная программа — это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Проект – это деятельность по достижению нового результата в рамках установленного времени с учетом определенных ресурсов. Описание конкретной ситуации, которая должна быть улучшена, и конкретных методов по ее улучшению. Также распространено следующее определение проекта: Проект – описание конкретной ситуации, которая должна быть улучшена, и конкретных шагов по её реализации.
Метод проектов – это совместная креативная и продуктивная деятельность преподавателя и обучающихся, направленная на поиск решения, возникшей проблемы.
Управление Проектом (Project Management) – применение знаний, опыта, средств и технологий в процессе проведения проекта с целью удовлетворить (или превысить) требования или ожидания заказчика от данного проекта.
Социальное проектирование – это индивидуальная или коллективная (групповая деятельность) учащихся, целью которой является позитивное преобразование социальной среды и условий обитания доступными для них средствами.
Список литературы
- Whitty, S.J. and Schulz, M.F. THE PM BOK CODE — 20th IPMA World Congress on Project Management, 1, 466-472, 2006.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации».
- О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. //Сайт Минфина России.
- Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2024 года».
- Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 (редакция от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
- Сведения об автомобильных дорогах общего пользования и сооружений на них федерального, регионального или межмуниципального значения по состоянию на 1 января 2021 года. Росстат.
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 471-р.